惜字如金的国家法律，罕见地用了三个“不得”反复强调，就是不希望我们产生哪怕一丝误解。

　　这两天，一个哭声揪着大家的心。这是一次嚎啕大哭，来自2021年12月6日的江苏南通海门区，一位73岁的“卖蔗翁”：

　　一群小伙，穿着“静通市容”制服，几根几根地，把他的自种甘蔗全搬到“静通市容”标志的皮卡车上，老人留在原地大哭。老人的孙女说，自行车的打气筒也被拿走了，“轮胎没气了，只能一路推着自行车回家，走了很远的路。”

　　这样的哭声，远在南通，却好像眼前一般。

　　很多人都很惊讶，如今这么繁荣昌盛，为什么光天化日之下还会发生这种令人心酸的事？所以，许多朋友想到的就是：一定是几个坏人干的，严办！

　　然后，就像无数“偶发恶性事件”一样，风过之后，街市依旧太平。

　　许多人不知，大哭已然揪人，但比嚎啕大哭更糟的是，这是一次早已注定发生的嚎啕大哭。

　　为什么早已注定？难道不是突然发生的？

　　让我们把目光从“卖蔗翁”身上移开，来看看他身边的这批“静通市容”。

　　“静通市容”是一家供应商，全称“江苏静通市容管理服务有限公司”。按当地政府说法，“属于政府购买服务的第三方市容公司，按合同承担市容管理相关工作”。

　　如果是一群不相干的人在街上这样强行拿走老人甘蔗，那么，无论物品金额多少，构成抢劫罪，三年起判。但，这次行动依托的是《江苏海门叠石桥国际家纺产业园区管理委员会市容服务外包项目》，根据2020年11月10日发布的中标公告，这个合同为期一年，价格是1188万元。所以，当地派出所接警员对澎湃新闻记者表示，甘蔗被拿后，警方曾出警，“当时，他们（静通市容）正在执行公务。”所以，就没有了后续。

　　这是不是“公务”呢？

　　拿走甘蔗，属于法律明确规定的行政强制措施：“扣押财物”。所以，属于执法行为，可以理解为公务。

　　于是，卖蔗翁的哭声，将一个埋藏很久的矛盾凸显出来了。

　　《行政强制法》在第十七条明确规定：

　　行政强制措施权不得委托。行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。

　　在第二十二条明确规定：

　　查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施，其他任何行政机关或者组织不得实施。

　　委托就是外包。请注意：惜字如金的国家法律，罕见地用了三个“不得”反复强调，就是要表达绝对禁止的意思，不希望我们产生哪怕一点点误解。因此，将“扣押”这种行政强制措施外包给一家市容公司，是我国国家法律明令禁止的。

　　扣押甘蔗的行为，是公务，但100%违法了。

　　大概是与人性有关，似乎各国的行政部门，都很容易产生将执法权“外包”的倾向。

　　举个例子，在美国就存在少部分“私营监狱”，一些地方政府就将监狱外包给一些私人建设、承包、运营。很显然，这类外包很容易伤害政府的公信力。即便美国社会各方面充分发挥了监督功能，但仍然无法阻止私营监狱诸多弊端，至今争议很大。

　　我国法律在这方面摆出了非常鲜明、警惕的态度，是严肃权衡后下过决心的，是正确的选择。

　　不过，再看现实，是这样一番景象：

　　在各地采购网上，有大量的“市容管理外包”项目公开招投标；在各地新闻媒体上，有大量的“市容外包解决城管难题”报道；在视察中，各地方各相关局相关负责同志纷纷对市容外包表示赞赏；“市容管理外包”普遍出现在各个城市，从广东到上海，从山东到四川，从江苏到福建……南通“静通市容”这种操作模式，并不是只出现在当地的独特现象，而是一个已成熟的“城市管理改革创新”。

　　这又是怎么回事呢？冲突如此明显，该怎么理解？

　　是不是因为国家法律已经严重滞后于各地城市快速发展的需要？正如静通公司的负责人在第一时间接受访问时所说：他们的做法“被恶意放大了”，“队员每次去好心劝说，老人每次都不听”，“视频断章取义”，真正消耗公共资源的，是那个卖甘蔗的老人。

　　如果我们只批评一句“不能粗暴执法，要温情执法”，而不去解答这背后的疑问。那恐怕是无济于事。

　　今年3月28日，朋友圈曾出现过一段视频：浙江省桐乡市一名自称“市容巡查队大队长”的人，走进一家药店：“我是桐乡市市容巡查的，现在我宣布，外面的垃圾广告要全部清理掉。”“如果你要反抗的话，格杀勿论。”这位“大队长”风靡网络之后，大批媒体发出铿锵有力的批评，但是，然后呢？半年多后，又是一则视频，在江苏出现了“市容巡查”下的“卖蔗翁”。这也说明，这些年来，我们在这个问题的讨论上，流于表面，不够深入。

　　“外包”的背后，到底是什么？以下文字很重要，但可能会非常枯燥，请诸君多一些耐心，和我一起探索。

　　关于城市管理。我学习了两份重要文件。

　　一份是《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，2015年12月24日发布。

　　《意见》提出了总体目标：

　　到2020年，城市管理法律法规和标准体系基本完善，执法体制基本理顺，机构和队伍建设明显加强，保障机制初步完善，服务便民高效，现代城市治理体系初步形成，城市管理效能大幅提高，人民群众满意度显著提升。

　　同时也规定了“协管队伍”：

　　各地可以根据实际工作需要，采取招用或劳务派遣等形式配置城市管理执法协管人员。建立健全协管人员招聘、管理、奖惩、退出等制度。协管人员数量不得超过在编人员，并应当随城市管理执法体制改革逐步减少。协管人员只能配合执法人员从事宣传教育、巡查、信息收集、违法行为劝阻等辅助性事务，不得从事具体行政执法工作。协管人员从事执法辅助事务以及超越辅助事务所形成的后续责任，由本级城市管理部门承担。

　　在这份最权威的指导意见中，没有任何一个字提到早已在各地“创新探索”多年的“市容外包”。

　　而且，《意见》明确要求“协管人员”数量不得超过在编人员，并应当逐步减少。这条意见要对比才能看出来它的真实涵义：

　　在《江苏海门叠石桥国际家纺产业园区管理委员会市容服务外包项目》中，明确要求外包公司建立组织机构，配备160名“市容管理人员”。为什么不直接招协管人员，而外包出去呢？因为，如果是“协管人员”，那么，人数不得超过城管在编人员，否则就是挑战中央规定。我们很难想象，仅仅一个乡镇一级政府下辖的其中一个园区，就有160名在编城管。但是，外包公司，一下就可以配备160人。

　　所以，外包，是地方上突破干部编制人数限制的“利器”。

　　正是抓住这一点，这家2017年7月成立的静通公司，发展迅猛。自2019年以来的公开信息显示，他们在海门区成功中标了至少7个类似政府项目，金额累计超过4000万元。

　　我还学习了2017年1月由住建部发布的《城市管理执行办法》，这里面也没有提到可以外包。关于“协管人员”，规定与中央意见是一致的：

　　协管人员从事执法辅助事务产生的法律后果，由本级城市管理执法主管部门承担。城市管理执法主管部门应当严格协管人员的招录程序、资格条件，规范执法辅助行为，建立退出机制。

　　但事实是什么呢？事实是，就在这个办法发布的2017年，各地“城管执法服务外包”的弊端已清晰显现。

　　在2017年第14期的《中国集体经济》杂志中，刊发了上海理工大学管理学院谢文翰的《上海城市管理行政执法服务外包的问题与对策》。这份报告调研了浦东新区某城管执法中队及其辖区内的管理对象、所雇佣的“特保队员”，发现：

　　第一，执法服务外包超越权限，在被管理对象中，高达90.5%的受访者表示曾在无正式队员在场的情况下被暂扣过物品。

　　第二，执法服务外包不规范。特保队员有着装不规范、驾驶单位车辆不遵守交通规则，甚至还辱骂殴打当事人。47.4%的受访者看到过特保队员在执行任务时有偷懒、着装不规范、言语粗鲁等现象。

　　第三，外包后，责任主体不明确，管理对象维权困难。相当一部分管理对象或者根本不知道该向谁维权。即使有一部分人通过正规渠道去试图维护自己的权益，也是困难重重，甚至在维权成功后遭遇到了报复。

　　这是什么？这就是南通“卖蔗翁”的遭遇。

　　这份调研提出，固然外包人员素质普遍不高，但是，他们之所以粗暴，也是因为考核奖惩机制。对于执法服务外包的考核主要针对的是执法服务外包的效果，如在道路上有摊位，相关责任人则会被扣发一定数额的奖金。为了不被处罚，许多“特保队员”不得不采取一些不太文明的手段，越权扣押。企业是市场主体，追求利润最大化，他们关心的是市容整洁的效果，而不是具体手段，或者自己的形象。

　　所以，结果是什么呢？形象欠佳、越权、甚至是使用暴力和收受贿赂。

　　需要指出的是，上海是全国城市管理执法文明风评最高的城市之一。上海如此，其他地方会如何？

　　我又详细学习了“卖蔗翁”背后的这个《江苏海门叠石桥国际家纺产业园区管理委员会市容服务外包项目》，在南通公共资源交易平台上公布招标文件中，当地政府对外包公司除了明确提出要160个人，还提出以下要求：

　　第一，“实行双主管理，综合执法局除对外包队伍进行考核外，必要时可以直接对队伍进行管理和指挥，如不服从管理指挥和工作安排的按照考核执行。”这里“双主管理”应该是双重管理的意思。这段要求的潜台词大家应该很容易读懂。

　　第二，外包公司管理服务内容包括：街面市容秩序维持、街面设施巡查管理、园区市容秩序维持、“黑色广告”清除作业、早餐点疏通点管理、停车秩序、其他（比如，积极参与本区镇城市管理“大联动”工作，协助配合相关主管部门、执法部门开展市容环境保障和社会综合治理行动。配合区镇开展各类文明创建活动）。

　　这些“服务内容”非常突出“管理”，比如，“引导、指导、督促管理对象切实遵守各项规定和要求；开展街面市容巡查，对各类市容环境违法违规行为进行劝阻，督促当事人进行整改”“进行日常巡查，及时发现秩序混乱、占道经营、乱设摊、跨门营业等行为，对违法违规行为进行劝阻，督促当事人进行整改”。那么，如何指导、如何劝阻，如何督促？

　　浙江桐乡那位“市容巡查大队长”口中宣言“如果你反驳的话，格杀勿论”，算不算一种督促？是不是一种劝阻？

　　文件对外包公司特别规定：“对于少数民族外来人员等特殊管理对象或市容环境特别事件，承包单位要创新工作思路和方法，积极自主应对，有效进行处置。”

　　那么，什么叫做“积极自主应对、有效进行处置”？这些事项都由外包公司“积极自主应对、有效进行处置”了，还需要城管在编人员做一些什么？

　　在这种环境下，再看拿走老人甘蔗这件事，并不算“过分”——并没有像之前摔老人的那位南通城管一样直接动手。相对而言，拿走甘蔗，可算是一种“积极自主应对，有效进行处置”。

　　最有意思的是关于责任条款：“若发生违法管理行为或管理不当，产生一切后果和经济损失全部由服务管理外包单位无条件承担。”“承包单位在管理过程中相对人合法权益遭受损害的，应自行承担全部赔偿责任，管理人员注意自我保护，在管理过程中发生自身伤害或财产损失，均自行负责。”

　　也就是说，城管执法局不需要承担任何责任。

　　这个招标文件对于市容效果进行了极为详细的规定，也就是说，主要考核的就是市容效果。至于手段，没有强调。

　　在各种宣传、汇报中，各地往往说：“外包公司主要承担城管部门宣传教育、文明劝导、帮助服务等职责”。但在实际招标要求中，他们重视的只是市容结果考核，以及责任划割。于是，这些一年一签的外包公司采取一些越权手段，势成必然。

　　所以，这些外包公司的背后，是地方职能集体的一种冲动：以负最少责任的方式无限扩大手中权力，即便挑战国家法律，即便损害政府公信力，也在所不惜。

　　一门特殊的生意，越做越大。

　　在卖蔗翁的哭声传遍网络之前，各地“管理对象”实际上已经深受其苦，只不过，没有人刚好拍下了现场视频，无法为人知晓。

　　许许多多的哭声，在远方默默的沉没，沉没到了海底深处。

　　这些哭声很少被打捞出来，即便偶尔被打捞出来也未获重视，于是，外包越来越多，愈演愈烈，城管“临时工”之外，又有“更临时的队伍”。于是，这些哭声的再次发生，早已注定。

　　12月7日，南通海门区当地发布后续处理：

　　1.区纪委介入调查，对三星镇负有管理职责的政府主要领导、分管领导、城管中队负责人、城管片区责任人启动问责程序。

　　2.三星镇政府登门向老人致歉。

　　3.三星镇终止与南通静通市容管理有限公司合作，将南通静通市容管理有限公司列为黑名单，并根据合同条款对南通静通市容管理有限公司进行相应经济处罚。

　　4.区政府下午召开全区城管执法人员警示教育会议，深刻吸取教训，宣传文明执法、温情执法。感谢社会各界的监督。

　　12月8日，被扣押的甘蔗送回了，好心市民立即帮忙买下了它们，老人收到钱后笑了，南通当地市民还组建了300人大群帮助老人卖甘蔗。真是暖心的消息。

　　城市管理是一门技术，很多时候是一门艺术。全世界这么多城市，城市管理从理论到实践已非常成熟，所以，虽然很系统，也很多细节缠绕，但我相信这里面没什么玄奥难懂之处，也没有什么无法突破的核心科技。做好城市管理，真正需要的，是一颗和民众在一起的心。

　　忽然想起一件往事。记得，十八年前，我到一家报社当记者。报社有一条规定：无论是谁，无论级别，不管总编辑还是年轻记者，新入职必须先在街头卖半个月报纸，包括扫楼逐户拜访订户。一开始，我有些不愉快，心里有些抵触，因为当时我觉得自己好歹算一个“精英”，接受过高等教育，不该干这样的活。但这条规定是硬性的，于是我只好改变态度，很认真地去完成它，早上5点就出门，一直到深夜。

　　直到今天，我都很感谢这段经历。因为，正是这段经历，让我清晰地意识到两点：第一，负责报社“销售外包”工作的售报员、发行员凌晨四点就开始工作，在天桥下，在车站外，寒来暑往，风吹日晒，常受人气，常遭人欺，非常不易，我们记者写文章要对得起他们的辛勤；第二，每一个买报纸的读者、订户都来之不易，他们是真金白银的支持，没有了读者没有了订户，我们记者编辑的工作岗位就不存在了，因此，每一篇文章都要全力以赴，每一个字都要万分谨慎，要对得起读者的支持。

　　这个办法确实谈不上多么高大上、国际化，但我忽然觉得，它特别适合城市管理市容“外包”之后坐在办公室里的那些在编城管们。

　　我们国家发展很快，但仍然还有几亿人月收入不到1000元。到街头去，近距离听听老百姓(603883,股吧)的脚步声，听听他们的哭泣和欢笑，听听他们的窃窃细语，听听他们的默默无言，我们心中的善意就不至于麻木，不至于退却，不至于消失。

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