截至7月27日，河南强降雨已致71人遇难，其中郑州地铁5号线遇难14人。

以地铁为主的城市轨道交通防汛问题凸显。但现行的《地铁设计规范》《防洪标准》《中华人民共和国水法》等，并未对地铁的防洪排涝能力作出明确规定，各地法规普遍存在趋同性，应对极端自然灾害的预案并不充分。

7月26日上午，中共中央政治局常委、国务院总理李克强在国家防汛抗旱总指挥部主持召开视频会议，研究做好当前和下一步抗洪抢险救灾和防汛工作。

多个部委也发布紧急通知或召开会议，要求各城市对运营和在建的城市轨道交通进行风险排查，整改存在的突出问题隐患。

核工业西南勘察设计研究院安全技术首席专家顾林生对21世纪经济报道记者表示，要反思的是在国内城市急速发展的背景下，人口大量向中心城市聚集，当地上可开发空间逐渐稀少后，地下空间开发将是一个新的趋势，这将给城市的公共服务与管理带来新的考验。因此，除了要加强对风险的排查外，也应该加强立法工作，出台更有针对性的技术标准和管理规范，对地下空间进行合理的开发和安全的利用。

灾害预警需要适当过度

通过梳理近期召开的多场会议或文件通知的内容，弥补地铁的安全运营漏洞、健全极端天气下的应急管理预案成为重点。

李克强在国家防汛抗旱总指挥部主持召开视频会议时表示，紧急情况下，针对城市严重内涝，要及时组织群众避险，宁可过一些、严一些，该停就停、该封就封，切实避免人员伤亡。

成都高新减灾研究所所长王暾对21世纪经济报道记者表示，这里强调的是灾害预警中的适当过度原则，即遵从极限思维、顶格思维，建立超出预警级别的响应机制。“适当超出预警响应级别的响应机制，可以弥补灾害早期预警的严重程度相对于最终严重程度的不足，特别是对极小概率的超级灾害事件，由于预警规模的不确定度大，适当扩大响应级别是有必要的。”

他还建议，建立宽容机制，即允许专业人员向社会释放一定程度内的预警信息，要宽容民众对不够准确的预警的批评，“宁听群众骂声，不听群众哭声”。

同日，国家发改委发布《关于加强城市重要基础设施安全防护工作的紧急通知》（下简称《紧急通知》）要求，立即开展灾害隐患全面排查。对运营和在建的城市轨道交通等易积水的低洼区域，重点排查出入口、防洪排涝设施联接等重点区段，以及排水泵站、挡水设施等关键设施，逐一建立风险台账，形成城市易涝类风险分布图、风险隐患清单等，并立即制定针对性防控措施。

顾林生注意到，在《紧急通知》中特别提出了要形成城市易涝类风险分布图、风险隐患清单等。“我们不仅要形成分布图和清单，还应该明确告知市民，比如这里修建了地铁为大家提供便利，但地势低洼容易积水，因此需要注意安全。”

他预计，对城市的安全排查将由多部门进行，建议要加强各类数据的共享化，为各级部门和运营单位提供决策依据。“此次郑州地铁事件也暴露出我们城市的公共交通设施在数字化方面仍需要加强，特别是在有关部门发布风险预警后，公共交通的人流管理还存在问题。”

《紧急通知》提出，按照最严酷的极端天气情况完善应急预案，建立第一时间响应机制。王暾表示，超出常规想象虽是小概率的，仍需要深入研究其预警机制、响应预案、演练方案、化解方案、配套法规制度等。此外，还需要研究制定针对越来越常出现的并发多个突发事件的预警信息的对策。“如果危险程度差不多，则需要先应对紧急程度更高的事件；如果危险程度差别较大，则先应对危险程度更高的事件。”

健全高效应急联动机制

7月27日，应急管理部网站公布了由国务院安全生产委员会、国家防汛抗旱总指挥部印发《关于切实加强城市安全工作的通知》（下简称《安全工作通知》），要求深刻吸取近期一些城市因强降雨和安全生产问题发生的重大事件事故教训，有效防范化解重大安全风险。其中提出，地铁建设和运营公司要全面开展防淹应急措施自查自纠，彻底整改存在的突出问题隐患，对超设计暴雨强度等非常规的情况要及时采取停运列车、疏散乘客、关闭车站等应急措施。

王暾注意到，《安全工作通知》提出，发挥各有关部门机构的专业优势，及时作出科学决策。

“政府在制定法律、法规、预案和评估灾害预警效益时，都要充分吸纳各方面专家，尤其是灾害预警领域的科技专家的意见，充分考虑对应灾害的科学特点，在涉及灾害预警的法律和行政管理中，一定要尊重科学、尊重技术、尊重规律，支持专业的人做专业的事。”

西南财经大学教授刘璐建议，在一些重大关键市政工程的建设之中，急需按照更高的标准来进行准备和最好防范的预案，“这相当于是在为城市应对极端天气买保险。”

刘璐还认为，除了做好应对城市极端天气在硬件上的准备之外，在城市管理的软件上也要做好应对各种突发极端甚至是灾难情况的预案。“当前，运用各种先进技术手段做好应对极端天气等灾害的瞬时预警，也变得越来越重要和紧迫。当发生不可抗力的灾害性极端天气时，尽可能提前一点时间做出预警，并将人群疏散到相对安全的地点避难，这尤为重要。”

顾林生特别提到了深圳的模式。2021年，深圳气象局发布了《深圳市气象灾害公众防御指引（试行）》（下简称《防御指引》），其目的是在系统梳理该市气象灾害风险基础上，给出各灾种不同级别预警信号对应的防范措施，指导公众看图标、懂含义、用指引、防风险，强化市民的气象灾害风险防范意识。

作为《防御指引》的专家评审组组长，顾林生说，通过《防御指引》，深圳做到的不仅是实现气象灾害防御从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，“特别是突出了地下空间、低洼易涝区等重要部位和重点区域，解决防哪里的问题，并让市民掌握相关信息，采取主动的避灾措施。”

21世纪经济报道记者也注意到，7月27日国家发改委发布的《国家发展改革委关于推广借鉴深圳经济特区创新举措和经验做法的通知》中，其第47条正是对深圳市“强化防灾减灾救灾体系建设”的介绍。

顾林生也建议学习借鉴日本模式，“在地铁的所有站点内，都在显著位置张贴应急避难图，告知公众当出现不同的灾难时，应该如何进行疏散。”

《安全工作通知》提出，要建立健全重大气象灾害红色预警高效应急联动机制。顾林生认为，地铁运营方也应该与周围的商业场所形成救灾共同体，在出现灾难时联合应对，争取在有限的时间内集合多方力量开展救援工作。

（作者：李果 编辑：李博）