大熊猫国家公园的进阶之路

天气冷了，四川省荥经县龙苍沟镇快乐村朱芳的民宿生意也冷了下来。但她并不着急，等到天气暖和起来，她家位于大熊猫国家公园南入口的两套房子，又能迎来新的客人，在最高峰时，甚至能保证一个月30天客源不断。

另一边，彭州龙门山镇宝山村，在大熊猫国家公园建立后，迎来了第一个切实的考验——村集体所有的5座水电站都位于大熊猫国家公园内，现在需要全部退出，这意味着宝山村每年7600万千瓦时的自有供电再也没有了。

2021年10月12日，大熊猫国家公园正式成立，在此之前，《大熊猫国家公园体制试点方案》已印发三年有余。

时间再往前追溯，以解决“九龙治水”矛盾为主要初衷，2014年，大熊猫国家公园的概念在四川崇州市鞍子河自然保护区萌发雏形，跨越了7年的漫长岁月，经过两次“升级”，最终成型。

黑白相间，行止舒缓。大熊猫这一风靡全球的“萌兽”现只分布在中国西北、西南地区，根据全国第四次大熊猫调查，目前野外数量1864只。

中国对于大熊猫的保护，已有半世纪之久，大熊猫国家公园正式成立前，全国有69个大熊猫自然保护区，承担着对这一特殊物种的守护责任。

大熊猫国家公园的正式成立，标志着中国“国家公园”体制的进一步推进。根据相关规划，到2023年，公园内所有矿山和水电站要全部退出、实现“清零”，同时，涉及到的集体林和耕地等问题仍亟待解决。

绵阳平武，一只大熊猫走过雪后的树林。受访者供图

九龙治水

今日大熊猫国家公园的雏形，最早可以追溯到2014年。

“(大熊猫国家公园)这个概念最初提出的重要原因之一，是为了解决成都周边几个自然保护区‘一套班子、几个牌子’的混乱局面。”赵和平(化名)是参与过当年成都市谋划“大熊猫国家公园”的工作人员，据他介绍，紧邻成都的鞍子河自然保护区是最早被考虑成立公园的地点，“鞍子河是大熊猫活动廊带，同时，在这个区域里，‘九龙治水’的问题比较典型。”

鞍子河自然保护区位于崇州市鸡冠山乡境内，距离成都市中心只有大约110公里。根据全国第四次大熊猫调查，崇州市境内有野生大熊猫26只，其中16只在鞍子河保护区内。但除了“自然保护区”这一身份外，鞍子河至少还有另外三块牌子：鸡冠山森林公园、世界自然遗产地和鸡冠山风景名胜区。

“‘九龙治水’的意思就是存在多头管理。保护区和森林公园属于林业部门管，世界自然遗产地和风景名胜区属于住建部门管。这样的情况存在了比较长的一段时间。”王磊在鞍子河自然保护区工作的十余年中，切身体会过，不同的主管部门有不同的管理条例，造成实际管理中的各种冲突。

类似的情况并不只出现在鞍子河。在紧邻崇州市的大邑县，相比“黑水河自然保护区”这一名字，更广为人知的是知名旅游地——西岭雪山。围绕这一区域，自然保护区、西岭国家森林公园、西岭雪山风景名胜区，以及西岭世界自然遗产地同时存在。和鞍子河类似，也是分属林业与住建两个部门管理。

管理重叠，除了带来“谁都要管”的问题外，还会带来“谁都不管”的问题。龙溪虹口自然保护区工作人员章放(化名)说，保护区的主管单位是规划和自然资源局，但同时环保局要管，水利等方面水务局要管，“管的单位很多，但保护区自己又没有执法权，什么都要依靠别的部门，工作起来很麻烦。”

雅安宝兴县，林业人员在大熊猫国家公园内巡山。受访者供图

两次“升级”

从成都市牵头开始筹划，到最后走到“国家公园”这一步，大熊猫国家公园经历过两次升级。

2014年，鞍子河自然保护区和保护国际基金会合作，开始探索新的保护模式，其初衷之一，便是打破“一个单位数块牌子”的混乱局面。

鞍子河自然保护区的尝试得到了成都林业部门的支持。“先是崇州市鞍子河自然保护区出了总规，后来经过研讨，我们觉得成都市周边的几个保护区都可以尝试着搞起来。从地理上来说，也都是相接近的。”赵和平说，随后，成都(崇州)、绵阳、雅安都分别出台了关于成立大熊猫国家公园的相关规划，上报四川省及国家级林业主管部门并且获批。

“在四川建立大熊猫公园，当时写进了芦山地震的灾后重建计划。”始终参与整个筹备过程的四川林业部门工作人员曾杰(化名)说，“成绵雅”模式的大熊猫公园原本预计在2016年3月于都江堰召开的全国野保工作会上正式挂牌，“但随后情况又有了变化。‘成绵雅’模式的大熊猫国家公园在正式挂牌前一天被叫停，之前的规划推倒重来，一个新的大熊猫国家公园开始规划，四川、陕西、甘肃都被规划进来。”

“2016年4月8日，中央财经领导小组办公室召开会议，研究部署在四川、陕西、甘肃三省大熊猫主要栖息地整合设立国家公园，8月，三省联合上报《大熊猫国家公园体制试点方案》。2016年12月，试点方案审议通过。2017年1月31日正式印发试点方案。”曾杰说。

2017年1月31日，中共中央、国务院办公厅印发《大熊猫国家公园体制试点方案》(以下简称《试点方案》)，明确提出将大熊猫野生种群高密度区、大熊猫主要栖息地、大熊猫局域种群遗传交流廊道都划入国家公园，总面积27134平方公里。根据野生大熊猫的地理分布等情况，大熊猫国家公园被初步划分为岷山片区、邛崃山-大相岭片区、秦岭片区和白水江片区，横跨川陕甘三省。

《试点方案》中明确提出了确权要求：大熊猫国家公园范围内国有林地、草地、建设用地等的管理权，都将依照法定条件和程序转移给国家公园。

“《试点方案》把自然资源的所有权和管辖权统一了。”大熊猫国家公园四川省管理局相关负责人说，国家公园是最优质的自然资源，但“全民所有”的自然资源，在过去混杂的多头管理模式下，到底谁来行使全民所有权成为一个“说不清”的问题，“仅大熊猫国家公园四川片区，原来就有60多个自然保护地，这就意味着有60多个保护机构，保护级别从国家级到县级都有。各个保护地标准不同、目标不同，还存在相互重叠、交叉管理。《试点方案》出台后，最大的变化是，‘九龙治水’将变为统一管理。实现一个机构、一块牌子、一种标准。”

绵阳平武，在夜晚被拍下的大熊猫。受访者供图

从按种群划分到按区域划分

2021年10月12日下午，云南昆明举行的《生物多样性公约》第十五次缔约方大会领导人峰会上，中国宣布第一批五个国家公园正式成立，大熊猫国家公园是其中之一。大熊猫国家公园最终确定涉及面积21978平方公里，跨川陕甘三省，整合了69个各类自然保护地(其中四川64个)。域内野生大熊猫1340只，其中四川1227只，占总数的91.57%;陕西2只，甘肃111只。

相较于2017年出台的《试点方案》，“正式版”大熊猫国家公园发生了一些明显的变化。

根据《试点方案》，最初陕西有4386平方公里的面积初步纳入大熊猫国家公园的范围，涉及西安、宝鸡、安康、汉中等四个城市。大熊猫国家公园正式成立后，陕西目前只剩下青木川国家级自然保护区仍在公园范围内。

在最初的设想方案中，国家公园将按照种群分布进行划分，但在公园正式成立后，管理机构最终按照自然地理区域兼顾进行设置。在四川，试点期间大熊猫国家公园管理局一共设置了7个市(州)分局，涉及20个县(市)。

“按照国务院近期批复的设立方案，最终确定大熊猫国家公园面积21978平方公里，跨川陕甘三省，其中四川19327平方公里，占总面积87.93%;有野生大熊猫1340只，其中四川1227只，占总数的91.57%。四川占比比试点方案有所增加，这是因为秦岭山系将单独申报国家公园。”大熊猫国家公园管理局相关负责人说，在从试点方案到大熊猫国家公园正式成立的过程中，公园边界的确定，曾经历了漫长而细致的考证与修改，“以四川为例，国家公园最终划入四川野生大熊猫种群数量和栖息地面积的88.46%和71.3%，并不是百分之百全部划入。”

三年清零

“大熊猫国家公园的正式成立，不是一个句号，而是一个开始。”大熊猫国家公园四川省管理局局长李天满说，作为一个新生事物，国家公园的诞生，伴随着诸多摸着石头过河的尝试。

目前一个正在着手进行的具体工作，是清退公园区域内的矿山和水电站。根据数据统计，在整个大熊猫国家公园内，共有矿山201座，水电站244个，绝大部分都在四川境内。按照相关规划要求，2023年，所有的矿山和水电站都要退出。

“成都局的范围内，一共有34个水电站，目前都已在处理进程中。”大熊猫国家公园管理局成都分局副局长、大熊猫研究院院长张志和说，在经过了几轮环保督查后，现存的水电站和矿山，基本都有合法手续，“清退会给予一定补偿。比如彭州，目前已经拿出2个亿左右的资金，来解决水电站退出的赔偿问题。”

彭州市龙门山镇宝山村，曾拥有5座集体所有的村办水电站。“所有的水电站加到一起，年发电量大约在7600万千瓦时，宝山村村民和企业用电每年大概在八、九万千万时，剩下的都卖给国网，能卖1000多万元。”宝山村村委委员廖春林说，因为水电站均位于大熊猫国家公园的范围内，现在都需退出，“以前可以买到的低价电现在就没有了，买国网电大概贵一倍。”

廖春林说，宝山村水电站退出后的具体补偿办法还没下来，目前还在评估阶段。

“关停水电站和矿山的过程中，阻力是肯定存在的。比如小水电的电价，是比国网电价便宜的，小水电关了之后当地老百姓(603883,股吧)的供电怎么解决?这些问题都要讨论，不是一关了之。”张志和说，从长远来看，水电站和矿山的退出势在必行，“保护生态环境带来的收益和利益，一定是更大的。”

除了矿山和水电站，公园内的耕地和林场也是需要解决的问题。

“整个公园内，永久基本农田加耕地 4800多公顷，人工商品林近4万公顷。现在的思路是，通过租赁和流转来进行置换，用时间换空间。”大熊猫国家公园四川省管理局总规划师说，集体林量大，短期内也不可能通过赎买进行置换，“目前是通过管控措施，要求不能破坏原始生态和植被。同时现存的人工林允许改造性采伐，但是重新再种植要符合相关规定，按照林地周边的生态环境来选择树种，并且逐渐减少允许砍伐的范围，最终实现把人工商品林转化为生态服务价值更高的公益林。”

据上述相关工作人员介绍，终极目标是通过赎买、置换等手段进行流转，将区域内的林地和耕地所有权转给国家公园，实现统一管理。另一方面，大熊猫国家公园内的耕地也将逐步退耕还林。

在这个过程中，要建立生态保护补偿制度，鼓励多设生态管护公益岗位，吸收更多国家公园当地居民参与到国家公园的保护中来也是必要的措施。“现在采用的是就近安排护林员的名额，一边减少当地居民对自然资源的利用，另一边也是一种补偿手段。”目前，整个大熊猫国家公园正式在编人员有3000多人，加上聘用人员，共计6200多人在为公园服务，王鸿加说，“聘用的就是周边居民，数量差不多是已有总数的50%。”

部分对公众开放

四川雅安市荥经县，迅速搭上了“大熊猫国家公园”的概念火车。这个位于公园南端的小城，在过去的几年中致力于打造“大熊猫国家公园南入口”概念。荥经县龙苍沟镇的村民们，也顺着这一波浪潮，给自家的民宿纷纷加上了“大熊猫国家公园”的搜索关键词。

龙苍沟镇快乐村的朱芳也是其中之一。2013年芦山地震后，快乐村被列入地震灾后恢复重建总体规划的龙苍沟旅游集镇建设项目，朱芳等村民随后开始做起民宿生意。

“我家有两套房子，2018年开始做民宿，这几年生意一直在上升中。”朱芳说，虽然受到疫情影响，但只要疫情暂缓、天气变暖，自己家的民宿就会迎来一拨又一拨的客人，“很多人是冲着大熊猫国家公园这个名字来的。高峰期，我们能一个月30天每天都有人入住。”

朱芳的民宿挂在各类在线旅游平台上，简介里，她专门放了一张“大熊猫国家公园南入口”的图片。

大熊猫国家公园是否会向公众开放?这是公园正式成立后，许多人关心的问题。大熊猫国家公园管理局专职副局长张绍军在接受新京报采访时明确回复：核心保护区原则上只对科学研究、考察、监测等活动开放，一般控制区会划出一定范围对公众开放。

但短期内，“对公众开放”的含义，而是在一般控制区，通过生态体验、自然教育、科学研究等方式，让广大民众享受到生态保护带来的红利。“核心区是不允许旅游的，但在一般控制区，经过评估审核后，在保护的前提下，通过特许经营的方式，向公众开放部分区域。主要还是以分散景点的形式推出。”大熊猫国家公园四川省管理局负责人说，同时，国家公园管理机构将引导国家公园内现存的景点逐步改变业态，朝着符合国家公园生态保护规划方向发展，“目前大熊猫国家公园范围内没有新的旅游项目获批，但原有项目具有合法性，是不会取消的。原有已开发的景区基本都划入了一般控制区，我们现在采取备案制，等待相关法律法规的进一步完善。”

宝山村的两个旅游项目，被卡在了红线之外。“2015年的时候我们规划了一个滑雪场，随后还规划了一个峭壁酒店，都在宝山村境内的太阳湾景区里。”宝山村村委委员廖春林说，大熊猫国家公园的相关规定出炉后，两个项目被叫停，“现在，我们也在考虑如何转型做‘入口经济’。”

公园内的现有居民是否搬迁，也要通过评估后再决定。

公园内已建、在建、拟建的交通设施、原有的老百姓生产生活经营设施均按一般控制区管控。“有必要退的肯定要退出，比如在走廊带等重点区域，但如果评估后认为居民生活对周边环境和大熊猫的活动影响不大，则不一定非要退出现有生活地。”大熊猫国家公园四川省管理局社区处负责人说，目前，四川省范围内的大熊猫国家公园核心区共有居民979户，大约涉及2950人，根据四川印发的《四川省大熊猫国家公园体制试点期间生产经营等人为活动管控的通知》，核心区内暂时不能搬迁的居民，过渡期内不能扩大现有建设用地和耕地规模，允许开展生产生活所需的种植、捕捞、放牧、养殖等活动，经大熊猫管理机构同意，允许修缮生产生活设施。

在大熊猫国家公园试点方案出台后，“川藏铁路”(成都-拉萨)和都江堰市到四姑娘山镇的轨道建设等重大工程项目仍在推进。“按照大熊猫国家公园总体规划，大熊猫国家公园内现存的交通道路，基本都划为一般控制区，日常的使用和修缮不受影线。其次，关乎民生的其他重大工程项目，在通过生态影响评估以后，也能正常进行。”大熊猫国家公园四川省管理局栖息地处负责人说，人与自然的和谐共生，需要同时考虑到双方的利益，“必要的设施不能不修，但能通过技术手段最大限度地实现环境保护。比如前述两个项目的桥隧比都相当高，这样对区域内动物的迁徙以及种群交流来说，影响尽量降低。”

大熊猫国家公园的建立，是一个新的开始。“这是一个新生事物，现在还存在相关法律法规缺位的现实。”大熊猫国家公园四川省管理局负责人说，下一步，大熊猫国家公园管理局将通过管理办法，进一步规范大熊猫国家公园过渡期间的保护和管理，维护大熊猫栖息地的原真性、完整性，促进野生大熊猫种群稳定繁衍、加强生物多样性保护、实现人与自然和谐共生。

新京报 记者 杨雪 编辑 胡杰 校对 贾宁