面对暴雨灾害，城市应急管理如何发力？

■ 观察家

应急管理必须从预防、准备、响应、恢复等四方面发力，将灾害风险与后果降至最低。

这两天，河南多地特大暴雨导致的灾情让全国人民为之揪心。截至目前，洪灾已造成25人遇难，7人失联。河南的降雨还在持续，全国汛期也才刚刚开始，各地防范超警戒河流漫堤、水库溃坝、城市内涝、山洪和地质灾害的任务依旧严峻。

反思这次河南的极端天气事件，应急管理是一个重要方面。我认为，应急管理必须从预防、准备、响应、恢复四方面发力，将灾害风险与后果降至最低。

预防：兼顾“黑天鹅”和“灰犀牛”

从预防角度来看，要兼顾“黑天鹅”和“灰犀牛”。从性质上看，此次在河南发生的极端天气事件是一起“黑天鹅”事件，其发生概率低、损失结果重。

比较而言，“灰犀牛”的发生概率高、损害结果重。单只“灰犀牛”并不可怕，可怕的是“灰犀牛”群的踩踏，即一些熟视无睹的常见问题耦合在一起，就可能造成严重的影响。

预防突发事件，一定要摒弃确定性思维，着力塑造社会系统的韧性，以减缓、吸收、抵抗非常规突发事件的扰动。

此次暴雨冲击城市基础设施，受困群众除了水、电、粮匮乏以外，应急通信这条“生命线”也受到了威胁，灾情牵动亿万人心。

此后，通信运营商抢险、平台企业纷纷开通互助通道，让受困群众查询救援队电话、附近避难场所信息或发布求助信息，这些举措让在场者与外界保持沟通，增加了获救的可能性。

准备：立足“灾情就是国情”

从准备角度看，要立足“灾情就是国情”。灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重，是我国的基本国情。

河南这场洪灾昭示，在城市化、工业化、信息化、全球化、农村现代化等大趋势的交织作用下，城乡系统相对于自然风险更加脆弱。脆弱的城乡系统若与极端天气事件相叠加，其后果不堪设想，往往会形成复杂性巨灾。

此次郑州的供水、供电、通讯、交通等基础设施运行受到严重扰动，城市运行几乎瘫痪，甚至医院、救援等应急部门的保障也面临威胁。

一些乘客长时间被困在浸泡的地铁中，那种苦守待援的场景，令观者万分揪心。

因此，只有以复杂的危机情景为假设，应急准备、包括应急预案编制才能符合底线思维的要求，才能发挥实际效用。

响应：党政军群多元力量协同应对

从响应层面来看，则要立足“发挥应急管理部门的综合优势与其他部门的专业优势”。

如此次河南水灾所示，极端天气事件所导致的复杂性巨灾绝不是应急管理部门一家之事，需要党政军群多元力量协同应对。发挥应急管理部门的综合优势和其他部门的专业优势，这是衔接好责任链条各个环节的必然要求。

2018年，党和国家机构改革中，应急管理部整合了11个部门的13项职责，积极扛起防范化解重大安全风险的责任，成为健全中国特色应急管理体系的支撑部门。

未来，健全应急管理体系，需提升应急管理部门的统筹协调作用，更好地发挥国家防汛抗旱指挥部办公室等高层次协调机构的作用，把水利、气象、自然资源、交通运输、医疗卫生等部门整合起来，形成防范化解重大风险、应对巨灾大难的“拳头”，从而更好地完成保民平安的政治任务。

在极端天气事件应对中，乡镇、社区的基层应急管理能力十分重要，因为基层与老百姓(603883,股吧)离得最近、贴得最紧，能够在第一时间采取有针对性、差异性的应急措施，进而将损失降到最低。

但是，目前我国基层应急体系和能力现代化建设之路任重道远，基础薄、基层弱制约着极端天气事件的响应能力。在河南洪灾中，如果基层具有应对突发事件的充沛人力、物力、财力，其结果应会大有不同。

灾后：重建与改进

恢复层面，要立足“统筹发展和安全”。突发事件的恢复既是社会系统复原的过程，也是应急管理改进的过程。

这次灾情发生后，我们要做好后续的防汛抗洪工作、防止大灾之后的大疫，并按照“中央统筹指导、地方作为主体、灾区群众广泛参与”的新模式，开展全方位的恢复重建，提升整个社会系统的韧性、降低脆弱性，提升抗御自然灾害的能力。

□王宏伟（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）